L公司诉澄迈县人民政府、海南省人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷一案，本所彭诗柔律师代理澄迈县人民政府参加本案诉讼。海南省第一中级人民法院一审判决驳回L公司的诉讼请求，海南省高级人民法院二审改判撤销澄迈县人民政府作出的收地决定。澄迈县人民政府向最高人民法院依法申请再审，经历听证、实地考察、现场询问等一系列诉讼活动，最高人民法院最终改判撤销海南省高级人民法院作出的判决，维持海南省第一中级人民法院的判决,彭诗柔律师的代理意见被全部采纳。其承办该案取得良好的效果，充分保障了当事人的合法权益。

　　一、案情简介

　　（一）主要事实

　　１.2003年9月6日,海南华海发展投资有限公司（下称“华海公司”）与L公司签订《合作开发协议》,共同开发澄迈县金江镇海榆西线55公里处地块（下称：“涉案土地”）。2003年9月10日华海公司向澄迈县国土局发函将涉案土地证办至L公司名下，2004年3月22日,L公司取得金江国用(2004第2591号土地使用权证,土地面积15280.29㎡,地类用途:综合用地。2004年3月12日澄迈县建设局向L公司颁发编号为[2004]59号《建设用地规划许可证》。用地项目名称:休闲娱乐中心；

　　２.2017年，澄迈县国土资源局（下称：“澄迈县国土局”）发现L公司涉嫌构成闲置土地，于同年月19日向其送达了《闲置土地调查通知书》。2017年6月21日L公司回函《关于我司土地并非闲置的报告》，内容为：“涉案土地上建有钢混结构两层共550㎡用于办公、居住，以及钢结构及砖木结构养殖棚共1100㎡用于土鸡养殖；涉案土地的性质为综合用地；2015年之前该土地没有规划覆盖，2015年之后规划为部分林地，部分建设用地，土地用途不明，现无证据证实涉案土地全部为国有建设用地，土地闲置认定依据不足。”经进一步调查核实土地闲置情况后,澄迈县国土局向L公司送达了《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》。随后，L公司申请听证。澄迈县国土局于2017年11月2日召开听证会议并听取了L公司的申辩意见。经评议,L公司认为其土地没有闲置的事实,其证据不足理由不充分不予采信。L公司自取得国有建设用地使用权后,从未申请办理报建手续，造成土地闲置满两年以上,且闲置的原因是企业原因。据此,澄迈县人民政府作出了澄府函(2017)466号《关于依法无偿收回L公司15280.29㎡国有建设用地使用权的决定书》；

　　３.L公司不服澄迈县人民政府做出的446号《决定书》，向海南省人民政府提出行政复议申请。海南省人民政府经向澄迈县人民政府及澄迈县规划委员会调查涉案土地情况后，做出复议维持决定。

　　 （二）原告诉求

　　１.判令撤销海南省人民政府做出的琼复决【2018】80号《行政复议决定书》；

　　２.判令撤销澄迈县人民政府做出的澄府函【2017】446号《关于依法无偿收回L公司15280.29平方米国有建设用地使用权的决定书》。

　　二、争议焦点

　　（一）涉案土地是否属于国有建设用地，是否应纳入闲置土地处置范围；

　　（二）涉案土地是否闲置，闲置的原因是否可归责于政府原因或者不可抗力。

　　三、承办律师意见

　　1.澄迈县人民政府将涉案土地用途定性为“国有建设用地”且将涉案土地认定为闲置土地纳入处置范围系认定事实正确。

　　①从涉案土地的原始用途来看,1995年7月28日,海南省土地管理局作出琼土用【1995】124号《关于征用并出让土地给海南国际置业有限公司的复函》(以下简称“复函”),复函载明“同意澄迈县土地管理局征用....的荒地,有偿出让给海南国际置业有限公司作为兴建新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅等三个项目用地。”从以上复函内容可见,澄迈县人民政府征收涉案土地后是作为建设用地进行出让的；②L公司与华海公司于2003年9月6日签订《休闲娱乐中心合作开发协议》(以下简称“合作协议”),合作协议载明“位于.....地块......经总公司研究分析对其进行娱乐项目开发为此,甲方决定与下属公司乙方共同投资开发”从以上合作协议内容可见,L公司取得土地时的目的亦为建设用地。③澄迈县建设局于2004年3月12日向L公司发放的(2004)59号《建设用地规划许可证》中载明,用地项目名称为休闲娱乐中心,亦可得知涉案土地性质在规划时即为国有建设用地。

　　2.L公司在未依法取得施工许可证的情况下实施的建设行为不属于对涉案土地进行动工开发。

　　L公司称其不存在闲置土地行为,其在地上建了一栋二层楼房和搭建了部分养鸡棚并种植了部分林木,但其建设行为均未申请过规划报建,未取得施工许可证。根据琼府(2015)24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第(三)项中关于明确动工开发行为的认定标准的规定,土地使用权人依法取得施工许可证后方能进行开发建设,未依法取得施工许可证即动工开发的,不视为已动工开发。

　　3.L公司对涉案土地缺乏开发意愿，其从未申请规划报建涉案土地闲置长达十余年系企业原因所致。

　　澄迈县住建局于2017年8月15日作出澄建函[2017]770号《关于协助对L公司土地闲置原因认定的复函》,载明“经核查,原告并未申请过办理报建手续”。从以上内容可见,L公司自2003年取得涉案土地以来,长达十余年的时间未申请过办理报建手续,明显缺乏开发意愿。

　　四、裁判理由

　　（一）关于涉案土地属于国有建设用地,应纳入闲置土地处置范围。

　　我国实行严格的土地用途管制制度,按照土地利用总体规划确定具体土地的用途,分为农用地、建设用地和未利用地;为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费,特设置闲置土地处置制度,督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责。闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地,而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。需要指出的是,因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的,属于土地用途分类不明确,可否纳入国有建设用地闲置处置范围,需要确定该国有土地的具体用途,若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。至于如何确定国有土地的具体用途,《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第十二条作出了规定,即土地用途登记不明确时,应“根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况”来确定土地具体用途。在确定涉案土地具体用途时,不能以土地现状及土地实际使用情况为准,而是应当从当事人取得涉案土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况,以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定,从而确定涉案土地是否属于国有建设用地,土地使用权人是否负有开发建设的职责,是否应纳入闲置土地调整的范畴。

　　涉案土地被原海南省土地管理局征收的目的为建设新加坡街、新加坡别墅等项目，华海公司与L公司签订《合作开发协议》约定开发涉土地为休闲娱乐中心，并向各政府职能部门申请办理《土地使用证》《选址意见书》《建设用地规划许可证》；综上可以认定，澄迈县人民政府是将涉案土地作为建设用地予以征收并出让的，L公司也是以开发建设目的签订的《合作开发协议》的，故涉案土地性质应认定为国有建设用地,L公司负有开发建设涉案土地的职责。因此,L公司关于涉案土地不属于国有建设用地,不应纳入闲置土地处置范围的主张,欠缺事实和法律依据,本院不予支持。

　　（二）关于涉案土地构成闲置,闲置不可归责于政府原因或不可抗力的问题。

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条第一款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定,国有建设用地使用权人应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发日期开发土地,超过动工开发日期满一年未动工开发的属于闲置土地,可征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,土地闲置系政府原因或不可抗力的除外。若动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的,以实际交付土地之日起1年为动工开发日期;实际交付土地日期不明确的,以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

　　本案中,L公司是通过签订《合作开发协议》的方式取得涉案土地使用权并办下2591号土地证,并未与澄迈县政府及其国土部门签订国有用地使用权出让合同约定动工开发日期,因此涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”进行计算,即应当在2004年3月23日前动工开发。但是直至2017年4月27日,澄迈县国土局向L公司作出《闲置土地调查通知书》,涉案土地始终未动工开发建设,已经构成土地闲置的客观事实。虽然L公司在涉案土地上建设一栋二层楼房、种植林木,出租给农民养殖等,但是该建设行为没有取得施工许可,依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系L公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理,不属于建设开发行为,不能据此认定涉案土地没有闲置。因此,L公司主张涉案土地已经动工开发建设,一直在进行农业经营,没有存在闲置的主张,于法无据,本院不予支持。另需指出,L公司于2004年3月取得2591号土地证时,涉案土地没有总规、控规的覆盖,亦没有具体的规划用地指标,但L公司是以负担开发建设涉案土地职责为前提,取得涉案土地使用权,并向澄迈县政府及其职能部门申办土地证、规划许可证及项目选址意见复函,因此,L公司仍然可以向澄迈县规划部门申请用地规划指标后,对涉案土地进行开发建设。但从2004年至2017年,澄迈县国土局对涉案土地展开闲置调查时,L公司从未向澄迈县政府及其规划主管部门申请规划报建,即使从2015年澄迈县总体规划覆盖涉案土地后,L公司亦未提交其在2015年后曾申请规划报建的相关证据材料。因此,L公司对涉案土地缺乏开发意愿是导致土地闲置的根本原因,不能因此归责于政府原因导致土地闲置。